摘要： 2020年，新型冠状病毒肺炎疫情在全世界范围内的爆发，服务业发展遭受严重打击，营商环境的优化面临前所未有的困难。在这种情况下，需要采取切实有效的举措，为优化服务业发展营商环境提供强有力的法治保障。本文在分析当前环渤海地区服务业发展和法治营商环境建设中存在问题的基础上，借鉴其他先进地区法治化营商环境建设方面取得的成功经验，从立法、执法、司法三大方面提出建设营商环境法治化的对策和建议。（全文共6302字）

关键词：营商环境；法治化；问题；建议

一、营商环境的内涵及其法治化的必要性

    （一）营商环境的内涵

在世界范围内，营商环境这一概念首次出现在2001年世界银行提出的发展新战略中，并迅速成为当时学界较为关注的热点概念。2003年，世界银行在其发布的《全球营商环境报告》中将营商环境界定为：企业等市场主体在进入市场、开展生产经营活动、相互贸易、退出市场等方面所面临的所有外部环境，它是一个环境的总和，也是一项事关整个经济社会发展、社会改革以及对外开放的系统工程。[1]随着这一概念在我国的普及，我国学者对其内涵的界定也展开了讨论。其中，李志军认为，营商环境指的是对企业开展经营活动产生影响作用的各种外部因素和环境的综合体，包括政府服务、公共服务、人力资源、市场环境等六大项。[2]李洪雷则认为，营商环境是市场主体在市场准入、退出、经营过程中涉及的相关外部环境。[3]综合各种观点，营商环境的定义基本一致，只是其中具体列举的环境因素有所差别。

（二）法治化营商环境的提出和重要性

党的十八大以来，习近平总书记多次在重要讲话中提及到优化营商环境。而法治化营商环境这一提法最早出现在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”。[4]其后，习近平总书记多次强调建设法治化营商环境的重要性并作出重要指示。2019年，习近平总书记更是在中央全面依法治国委员会第二次会议上直接指出：“法治是最好的营商环境。”从营商环境这一概念最早出现在我国并替代投资环境，到营造法治化营商环境，再到“法治是最好的营商环境”，法治化一直是我国优化营商环境最为核心的内容并贯穿始终，成为理解和贯彻习近平关于营商环境论述的关键。

建设法治化营商环境，对当前市场经济的发展具有重要的影响作用，是实现市场经济在开放、透明、公平环境中平稳健康发展的基础，是衡量市场经济发展水平的重要评价标准，更是我国实施依法治国方针的重要体现。首先，市场经济的健康稳定发展需要建设法治化营商环境，只有具备了完备的法治规范，才能使市场主体的活动有法可依，避免造成因法治的缺失而使市场主体的活动无序杂乱；其次，建设法治化营商环境有利于规范市场竞争、降低经济成本，充分利用法律法规产生的规则效益，可以使企业对于投资成本以及产出作出较为科学准确的预见，避免资本的浪费，降低经济成本，提高资本的利用效率；第三，建设法治化营商环境有利于资源的合理分配，合理约束政府和有关官员的行政干预，充分发挥市场的调节作用，激发市场经济活力，实现市场主体的良性、自由经营。[5]

二、环渤海地区当前服务业发展法治营商环境中存在的问题

近年来，随着我国经济的快速发展，环渤海地区民营企业的营商环境改善更为明显，服务业发展潜力得到最大程度的激发，民营企业对于环渤海地区营商环境的满意度也不断地提高。但与发达国家地区相比，环渤海地区民营企业特别是服务业的发展环境整体情况仍然不够乐观，加上2020年全球性疫情爆发的影响，服务业的发展更是受到了极大的挑战，致使环渤海地区服务业发展营商环境本身存在的问题更为凸显。

（一）地区整体法治意识有待加强

一个地区法治化营商环境的构建，其基础是社会整体的法治意识与法律信仰，没有法律信仰、缺乏法治意识无法使社会公众从内心深处认可并服从法律，那么法律的实施以及发挥其约束作用也就无从说起，从而失去法律应有的价值。目前，环渤海地区仍处于加快发展市场经济，着力优化营商环境的发展阶段，在政府的引导下，社会整体认识到优化营商环境的重要性以及迫切性，但法治意识仍不强，有相当一部分公民包括一些企业经营者在遇到问题时往往会首先找政府，或者试图通过走信访渠道解决问题，而不会合理运用法律武器，造成“信访不信法”的局面，引发一系列的社会矛盾。

（二）缺乏健全的法律法规制度

营商环境的法治化建设，离不开健全的法律法规制度的支撑。公正、有效的法律法规是营商环境法治化的立法前提。然而，当前在环渤海地区，对市场进行科学管理的地方性法规仍然不够全面，市场经济发展的很多领域尤其是作为新兴产业的服务业，缺乏配套的相关立法。一是对规范市场准入的法律法规较为陈旧，一些具有资质的企业被排除在市场范围之外，而一部分不具备资质的企业却被批准进入市场，导致市场准入机制混乱；二是对于市场主体违法活动的惩处力度轻，或者仍继续沿用以往的惩处标准，使惩罚力度大打折扣，起不到对其他市场主体的警醒震慑作用，政府急于发展经济，忽视对于违法犯罪活动的惩罚，造成严重的危害后果；三是地方性立法存在很多领域的空白，比如对中小企业投资者的权益保护、对新兴高科技产业的扶持、对信贷融资犯罪的打击、对社会信用体系的构建等领域，缺乏与时俱进的相应地方性立法。

（三）政府行政管理模式陈旧，法治化程度有待提高

当前，环渤海地区仍存在一些基层政府的法治化程度不高的问题你，行政管理模式陈旧。一是政府政务公开的程度不够，虽然几乎每个地方政府都有自己的政府官方网站，但上面更新信息的频率低，公布的只是一些宣传政府政绩和办事规章制度的内容，对于惠及企业的优惠性政策往往难以及时从政务公开网站获取；二是政府的诚信度有待进一步加强，时常出现“新官不理旧账”的情况，影响政府的诚信度，造成投资者不敢投资的局面；三是政府行政审批程序繁杂，各地收费标准不统一，存在变相收费、收费名目繁多、随意性较大的问题，加大了市场经营主体的税费负担。此外，政府在处理政商关系时，对“亲”与“清”程度的把握不足，一些政府官员同企业经营者走得近，主动解决企业经营发展中遇到的困难，往往容易被个别企业家利用，搞权钱交易，而同企业经营者保持清白距离的，往往存在沟通不足的问题，无法在“亲”“清”中保持平衡。[6]

（四）司法保障力度需进一步加强

司法作为守护公平和正义的最后一道防线，也是最具有强制力的保障力量，在建设法治营商环境过程中发挥了至关重要的作用。目前，环渤海地区法治营商环境的司法服务水平有待提高，司法保障力度不强。一是司法机关在服务和保障法治营商环境建设方面，尚未建立完善的管理和监督机制，虽然近年来加大力度集中解决执行难，但司法效率有待进一步提高；二是对中小民营企业缺乏平等保护机制，政府为追求更快速提升本地经济发展水平，往往更为重视大型项目、大型企业，对于中小民营企业的保护力度不够；三是不重视知识产权的保护，知识产权的维权成本过高、侵权成本太低，造成企业自主创新的积极性和驱动力不足。

三、优化环渤海地区服务业发展营商环境法治保障的建议

（一）建立和完善各项法律法规，从立法层面保障“有法可依”

一是在国家顶层设计层面完善相关法律法规，建议全国人大及其常委会加强营商环境相关领域立法工作，缩短立法同法治营商环境建设步伐之间的差距，填补相关领域中的立法空白，切实发挥立法在法治化营商环境建设中的引领、保障以及规范作用。比如，目前我国现行的金融专门性法律法规大多注重对于金融机构稳定运行、维持正常秩序的保障，缺乏对于中小企业投资者投资经营活动以及权益保护方面的具体规定，多只做提及或予以原则性规范，针对这一问题，应尽快出台对于中小企业投资者规范运营、利益保护等方面的法律法规，填补立法空白，调动中小企业投资者参与建设法治营商环境的积极性；结合世界银行在营商环境评估指标中的相关要求以及我国的市场现状，对《担保法》、《公司法》等相关法律法规中的有关法律条文进行适当的修改，例如《公司法》中对于损害公司利益的关联交易的赔偿责任分担，控股股东由原来的出资范围承担赔偿责任改为在获益范围内承担赔偿责任，加大对过错股东的惩罚力度，保护无过错股东的利益等。[7]

二是环渤海地区地方人大及其常委会和地方政府在不违背上位法的前提下，加强制定地方性法规。借鉴其他经济发达省份的经验做法，聚焦服务业领域中小企业反映较为强烈的焦点事项，以预防和解决问题为出发点，出台优化营商环境的相关规范性文件，形成具有环渤海地区自身特色的保护营商环境的制度体系。比如，借鉴江苏省南京市的做法，在遵守《优化营商环境条例》的基础上，制定本地的优化营商环境条例细则，在知识产权保护、涉服务业纠纷多元化解机制、保护中小企业合法权益等方面制定具体保护规则，优化环渤海地区营商环境立法。同时，对于地方性法律法规中陈旧不合时宜的规定进行修订，引入立法听证制度，充分听取所涉市场主体、社会公众、行业协会、商会等的意见建议，采纳其合理的意见，鼓励市场主体和社会公众参与到立法工作中来，增强立法的科学性。[8]

（二）加强对政府行政权力的规范与监督，从执法层面保障“科学执法”

政府作为建设法治营商环境的指挥者与管理者，必须要做到真正转变思想理念与工作作风，依法约束政府行政能力，在市场管理、公共服务、政策制定等方面，加大执法改革力度，提高政府公共服务的效率与水平，实现科学执法。

一是规范政府行为，转变管理角色。应约束政府的行政权力，法无授权即为禁止，对违规市场主体进行行政处罚时，应严格遵守比例原则，保证处罚的适度与合法性、合目的性，处罚规则应尽可能细化并公开裁量的尺度，对于违法违规较轻的行为实行教育为先、审慎处罚的原则，不能重罚轻教，改变以往政府直接对市场经济积极主动的参与和管理方式，向公正、中立的服务性角色转变，依法用权、简政放权、阳光执法，更好地服务民营企业，激发市场活力，打造服务性政府。[9]

二是充分利用互联网技术，创新行政审批与服务方式。为应对新冠疫情的防控要求，应充分利用互联网技术，推行线上办事和线上审批，以可视化、非必要零接触的方式实现行政审批等事务的办理，各行政部门还应将必要的税务、社保、公安等部门的政务信息通过政务平台进行及时公开，实现政务信息的公开透明，有条件的地方还可以尝试建立一站式服务平台，将就近地域的政务服务整合，实现跨地域行政的通办通认，提高政务服务效率，提升地区的“一体化”政务服务水平。

三是注重人才培养，持续推进减税降费。继续加大对高校的支持力度，完善高等院校的基础设施和教育教学条件，培养更多优秀人才，加强同发达地区的技术合作，并实现企业与高等院校的人才对接。严格执行国家的减税降费政策，结合环渤海地区实际情况，对生存压力大、生存环境恶劣的中小企业实行更优惠的税费政策，降低企业税费压力，实现中小企业的稳定发展。

四是完善社会征信体系，建立责任追究机制。推进以工商注册登记为重点的社会征信体系的建设，对于市场主体实行“宽进严管”的政策，实现对市场主体的信用监管，建立跨地区、跨部门的信用联查联惩，对失信企业进行失信惩戒并计入失信名单，形成强大的威慑作用。同时，增加失信主体的纠错和信用恢复机制，在规定时间内修复信用等级的失信主体，相关部门不得对其进行失信惩戒，并及时将其从失信名单中撤除。[10]对政府部门的工作人员存在弄虚作假、不当行政干预行为的，应当实施责任追究，公开实施处分或采取调离岗位甚至开除的办法，严格追究违法责任。

（三）进一步推进法院审判体制改革，从司法层面保障“公正司法”

法院应立足审判职能，进一步推进法院审判体系改革，提高审判能力和审判效率，为推动西部地区经济发展，建设法治营商环境提供更加强有力的司法保障。

一是优化诉讼服务中心建设，完善多元纠纷化解机制。法院要高标准落实好立案登记制，开通涉企纠纷快立快审的绿色通道，完善网上预约立案、微信送达、网上审判等方便化服务机制，使企业的合法诉求快速无障碍地得到妥善解决。同时，完善多元化纠纷解决机制，拓宽企业依法维权的服务平台，邀请更多社会主体进驻法院诉讼服务中心，比如律师协会、商会、特约调解员等，为企业的纠纷化解提供更加多元化的渠道，形成妥善化解涉及企业矛盾纠纷的合力；建立司法确认机制，对企业通过人民调解达成的协议进行司法确认，使人民调解协议具备同法律文书相同的法律效力，减轻企业诉讼负担；加强对困难企业的司法救助力度，为处于亟待复工复产的危困中小企业提供司法助力。[11]

二是健全知识产权保护机制，加强知识产权保护力度。推行涉及侵犯知识产权案件民事、刑事和行政“三合一”的审理模式，对侵犯企业专利权、商标权等知识产权以及损害企业商业信誉、造谣企业商品出现问题影响商品声誉的违法行为依法严查严惩，保障企业的知识成果，推动企业自主创新，提升环渤海地区知识创新能力和水平。

三是审慎进行财产保全，完善保全错误后续赔偿制度。当前，本身很多中小企业资金周转问题严重，经营面临困难，对民营企业进行财产保全，极易使企业陷入更艰难的困境，因此，对申请人提出的财产保全申请要严格审查，审慎执行，对重点企业尽量采取不影响生产经营的保全方式，对无力继续生产经营的企业加大保全力度，保障债权人的合法权益；同时，进一步完善财产保全错误后续的赔偿制度，统一裁判尺度和赔偿标准，避免因标准不同而赔偿有所差异的情况出现。

四是必须加强法治宣传教育，在全社会范围内营造“尊法、守法、用法、信法”的良好法治环境，以切实提高环渤海地区社会公众的法治意识。法院定期向全社会发布典型案例，通过以案释法的形式，让公众了解到法律的作用和违法的成本，鼓励公民正确运用法律武器维护自身合法权益，真正体会法律对公民合法权益的保护作用以及为违法行为的约束和惩罚；法院开展送法进社区、送法进企业等活动，在群众中开展法律法规的培训和知识讲座，向公民普及法律知识、解答群众和企业生产经营中遇到的法律问题。[12]

(作者简介：李常瑜，内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区人民法院研究室科员，通讯地址：内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区人民法院，邮编：021000，联系电话：17604706950，电子邮箱：changyuli87@163.com)

参考文献：

1. 刘琳：《论法治化营商环境的应有之义和建设路径》，载《西南石油大学学报（社会科学版）》，2020年第3期。

2、李志军：《中国城市营商环境评价》，中国发展出版社，2019年版，第7页。

3、李洪雷：《行政法治化是优化营商环境的保障》，载《经济参考报》，2019年4月10日第8版。

4、参见：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本，北京人民出版社，2013年版。

5、许婷婷：《营商环境法治化的理论基础刍议》，载《法制博览》，2020年第1期。

6、王周火、肖功为：《欠发达地区民营企业发展营商环境问题及对策研究——基于中西部地区民营企业调查数据的分析》，载《邵阳学院学报》，2019年第6期。

7、参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第18条的规定。

8、董志强、魏下海、汤灿晴：《制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究》，《管理世界》2012年第4期。

9、孙颖：《国资监管“放管服”改革的成效、瓶颈与走向》，《行政管理改革》2019年第6期。

10、李国慧：《民营经济的营商环境约束及应对策略研究——以潍坊市民营经济营商环境为例》，载《潍坊学院学报》，2017年第3期。

11、鄢清员：《立足职能主动作为 优化营商法治环境》，载《江西日报》，2020年4月13日第10版。

12、刘思辰：《优化营商法治环境 助力东北经济振兴》，载《法制博览》，2020年第4期。

[1]刘琳：《论法治化营商环境的应有之义和建设路径》，载《西南石油大学学报（社会科学版）》，2020年第3期。

[2] 李志军：《中国城市营商环境评价》，中国发展出版社，2019年版，第7页。

[3] 李洪雷：《行政法治化是优化营商环境的保障》，载《经济参考报》，2019年4月10日第8版。

[4] 参见：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本，北京人民出版社，2013年版。

[5] 许婷婷：《营商环境法治化的理论基础刍议》，载《法制博览》，2020年第1期。

[6] 王周火、肖功为：《欠发达地区民营企业发展营商环境问题及对策研究——基于中西部地区民营企业调查数据的分析》，载《邵阳学院学报》，2019年第6期。

[7]  参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第18条的规定。

[8] 董志强、魏下海、汤灿晴：《制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究》，《管理世界》2012年第4期。

[9] 孙颖：《国资监管“放管服”改革的成效、瓶颈与走向》，《行政管理改革》2019年第6期。

[10] 李国慧：《民营经济的营商环境约束及应对策略研究——以潍坊市民营经济营商环境为例》，载《潍坊学院学报》，2017年第3期。

[11] 鄢清员：《立足职能主动作为 优化营商法治环境》，载《江西日报》，2020年4月13日第10版。

[12] 刘思辰：《优化营商法治环境 助力东北经济振兴》，载《法制博览》，2020年第4期。