多元化纠纷解决机制改革工作是力争将矛盾化解在源头，在诉讼外定纷止争，促进社会稳定、和谐的重要途径和手段。海拉尔区人民法院以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》为指导，站在社会治理创新的高度，通过创新理念机制和载体，加强组织领导和保障，通过坚持依托党政领导、推进法院主导、发动社会参与“三块”联动的工作格局，构建“无障碍沟通，全方位延伸、常态化联动”的诉调对接机制，激活社会治理“一池春水”，实现法院积案“去库存”、化解矛盾“降成本”、社会治理“去短板”的纠纷共治、效果共赢的工作目标，为平安海拉尔建设保驾护航。
一、创新制度、理念，树立共治共建思想。
改革发展，思想先行。为确保改革顺利开展，海区法院党组召开部署会、动员会统一思想，确立“解决群众诉讼力求在纠纷源头治理”的思想，即诉源治理纠纷。通过各项制度建设，正确认识诉源治理是推进社会治理创新不可替代的组成部分。充分发挥法院推手作用，通过共推、共享，实现纠纷共治、效果共赢的目标。
（一）完善多元化纠纷解决机制制度建设
海拉尔区法院以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”为指导，依据刑事、民事、行政诉讼法律相关规定及《中华人民共和国人民调解法》、最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，坚持“多方参与、司法推动、便民利民”的原则，分别制定了《海拉尔区人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的实施方案》、《海拉尔区人民法院诉前多元化调解机制实施细则》、《海拉尔区人民法院诉调对接工作流程》、《海拉尔区人民法院诉调对接中心工作细则》、《海拉尔区人民法院司法确认中心工作细则》、《海拉尔区人民法院关于无争议事实记载制度的规定》，逐步形成诉讼与非诉讼有机衔接，建立便捷高效、科学系统的多元化纠纷解决体系。
（二）完善专职调解员队伍建设
诉调对接中心配备专职调解员2名，由擅长调解的法官或者司法辅助人员担任，从事调解指导工作和登记立案后的委托调解工作。法官主持达成调解协议的，依法出具调解书；司法辅助人员主持达成调解协议的，应当经法官审查后依法出具调解书。
（三）建立特邀调解员制度
积极吸纳人民调解、行政调解、行业调解组织作为特邀调解组织，吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、律师、退休法律工作者等具备条件、热心调解工作的个人担任特邀调解员。诉调对接中心负责建立特邀调解组织和特邀调解员名册，为入册的特邀调解组织或者特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。
二、创新机制，不懈探索，着力打造多元治理格局。
（一）建立诉调对接工作机制
当事人同意诉前调解的案件，由诉调对接中心接收并进行委派调解。立案后的案件，需由人民调解组织或人民调解员组织调解的，由诉调对接中心委托调解。诉调对接中心根据案件不同情况，选择委托调解、委派调解、自行调解的方式，依案件类型的不同，分流到相应的调解组织或调解员。委托、委派调解的案件，由诉调对接中心制发委托、委派公函，一般诉前委派调解期限为1个月，诉中委托调解期限为15天。调解达成协议的案件，制作书面调解协议，确有必要提交诉讼服务中心予以司法确认。调解不成的，则繁简分流中心根据案件具体情况将案件分流到各审判庭室。
（二）完善司法确认工作程序
我院司法确认中心管辖以下案件：1.经法院特邀的行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织调解，达成的具有民事合同性质的协议，依双方当事人申请，司法确认中心予以确认。2.由本院诉调对接中心委派、委托给法院特邀调解员调解的案件达成调解协议的，依双方当事人申请，司法确认中心予以确认。3.辖区内人民调解委员会主持调解的案件且属法院受理范围的纠纷，达成调解协议的，当事人申请确认的，司法确认中心依法受理。司法确认中心收到当事人司法确认申请，在3日内决定是否受理。决定受理的，应当编立“民特”案号，并向当事人送达受理通知书。司法确认中心审查认为调解协议符合确认条件的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，告知当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
“诉讼”与“确认”最大的区别在于“诉讼”解决当事人之间的权益之争，而“确认”并不存在但是人之间的权益之争。由于人民调解协议已将当事人之间的争议化解，当事人并没有对人民调解协议履行、变更、撤销、确认无效等发生争议，其仅需对调解协议进行司法确认，赋予执行力，双方并无其他争议，此时应以人民调解协议司法确认来确定案由。案由如不明确，将对该类案件的立案工作带来很多麻烦，目前很多基层法院将此类案件的案由确定为“申请确认人民调解协议”实际上并无法律依据。鉴于法律未对人民调解协议司法确认程序由明确的案由规定，考虑其与《民事诉讼法》中的民事特别程序非常相近。建议最高院《民事案件案由规定》第十部分“适用特殊程序案件案由”中增加一项案由即“申请确认人民调解协议”，或者对《民事诉讼法》进行修改，增加一项程序为“人民调解司法确认程序”。
在法院民事调解组织的协调下，当事人达成的调解协议，是当事人意思自治的体现。而法院对当事人达成调解协议的审查，却代表一种国家公权利的适当介入。法院进行审查的目的就是监督和保护，是保护协议当事人合法权益，防止侵犯国家利益和其他人利益的情况发生。一旦该调解协议被法院确认，则同法院其他生效裁判文书一样，具有确定力、拘束力和强制执行力。法院应加强对调解协议的合法性审查力度，有效防止当事人之间恶意串通、虚假达成协议，避免侵犯国家利益和其他组织、个人利益的情况的发生。因此，在对调解协议进行审查时，建议明确以法律审查为主，事实审查为辅的原则，必要时，适当放松法律标准，向非正式纠纷解决规则让步，避免协议中的断尾条款以及未处理的项目，当事人提出来的，应在确认书上保留当事人必要的诉权。
（三）探索建立民商事纠纷中立评估机制、无争议事实记载机制、无异议调解方案认可机制
我院在《进一步深化多元化纠纷解决机制改革的实施方案》中提出探索民商事纠纷中立评估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷，可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。根据评估意见自行和解，或者由特邀调解员进行调解。在诉讼服务中心引进了法律法规与案例一体查询机，大量真实案例能够让当事人对案件结果形成预判，引导当事人理性诉讼。
我院制定了《海拉尔区人民法院关于无争议事实记载制度的规定》，当事人在调解程序中未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。
探索适用无异议调解方案认可机制，经调解未能达成调解协议，但是对争议事实没有重大分歧的，调解员在征得各方当事人同意后，可以提出调解方案并书面送达双方当事人。当事人在七日内未提出书面异议的，调解方案即视为双方自愿达成的调解协议；提出书面异议的，视为调解不成立。当事人申请司法确认调解协议的，依照我院司法确认程序办理。
（四）创新纠纷解决告知程序
我院在诉讼服务中心司法公开Led大屏幕、一体查询机上均投放了《诉前委派/诉讼委托人民调解组织、人民调解员调解建议书》。立案接待人员对当事人提交的案件进行甄别，认为可以提交到诉调对接中心的纠纷，引导当事人采用非诉讼方式解决纠纷，并向当事人发放《诉前委派人民调解组织、人民调解员调解建议书》告知当事人调解程序。
（五）形成“12345”改革工作新局面
海区法院根据《进一步深化多元化纠纷解决机制改革的实施方案》，形成了“12345”多元化纠纷解决机制改革工作局面。“1”是成立了由“ 一把手”负责的改革领导小组；“2”是巩固好“两大关系”：法院与调解组织调解员、行政机关的诉调对接关系；“3”是建立深化“三大调解领域”：委派委托调解、司法确认调解、行政协调和解；“4”是建立“四项机制”：《海拉尔区人民法院诉调对接工作规则》《海拉尔区人民法院司法确认工作规则》《海拉尔区人民法院案件繁简分流工作规则》《关于建立无争议事实记载制度的意见》；“5”是实现“五对接”：与行政机关的对接、与人民调解组织的对接、与街道镇办社区的对接、与行业调解组织对接、与工青妇的对接。
截止7月20日，海区法院与奋斗镇学院社区、呼伦贝尔市交警支队海拉尔大队、海拉尔区残疾人联合会等11个人民调解组织、行政机关、群众团体建立了联动机制，吸纳了18名人大代表、政协委员、律师、社区工作人员为特邀调解员。建立特邀调解员名册制度、探索调解员有偿服务机制。经2个月的改革实践，海区法院共委派委托调解案件288件，诉前调解纠纷52件，各类调解组织共化解矛盾26件，发出司法确认裁定书7份。
三、创新平台，无缝对接，切实提升解决纠纷效果。
（一）“走出去、请进来”搭建多元解纷平台
海区法院于2017年4月1日起全面推进多元化纠纷解决机制改革，依托诉讼服务中心，成立诉调对接中心，配备2名干警，全面负责诉讼与调解对接工作；成立司法确认中心，配备1名主审法官和1名法官助理，负责司法确认案件；成立繁简分流中心，配备2名干警，负责案件的繁简分流工作。将多元化纠纷解决机制和诉讼服务中心这“两个建设”相互依托、相互协调、相互促进，通过“走出去、请进来”，搭建平台，力争在源头化解矛盾。
“走出去”，法官进社区、进机关，搭建“一点两室”平台：街道镇办设立“法官联系点”，在人口集中社区建立“法官便民工作室”，为群众化解矛盾“把脉出方”，在交警部门等行政部门设立“诉调对接工作室”，向群众提供纠纷化解“一站式”服务。“请进来”，将人民调解组织调解员请进法院，在法院设立“一窗两室三中心”。在诉讼服务中心设立“律师诉讼辅导窗口”，向困难当事人免费提供法律咨询、代写法律文书及进行法律援助申请初审，实现司法救助与法律援助“一站式对接”；设立 “心理疏导工作室”，通过心理干预化解群众内心郁结，帮助矛盾源头化解，为人民调解组织调解员提供“多元化调解室”；在法院诉讼服务中心成立诉调对接中心、司法确认中心、繁简分流中心，使诉调无缝对接。
截止目前，“法官诊疗室”“法官联系点”共接受群众咨询52人次，开展法治课堂、法律宣传4次，有400余名群众直接参与。“律师诉讼辅导窗口”共接待群众180余人次，免费帮助当事人书写法律文书35人次，获得群众赞许。各类调解组织、调解员在法院“多元化调解室”共接待当事人300余人次。
（二）“多元共治”取得实效
近两年来，涉及房屋买卖全责、租赁合同纠纷等一系列涉及群体性的案件一直困扰区委政府和法院。每一系列案件的背后都是涉及百余名群众的经济利益，总标的额2000余万元。法院如果机械办案、只讲法律程序，通过立案审判执行，将导致群众的损失难以弥补，企业无流动资金而成为僵尸企业，陷入群众财产受损、企业难以盘活的两难境地，易引发群体性事件，影响社会稳定。海区政府组织召开了多部门联席会，研究化解方案，法院通过引入律师参与化解机制、实行示范诉讼方式，最终平息了群众激动情绪，理性选择纠纷化解方式。截止目前 57名业主已达成庭外和解协议，明确表示不再诉讼，5名业主经法院调解已结案，只有2名业主进入法院诉讼程序。
新丰农贸市场升级改造，需整体拆迁，业主与房地产商之间就是否应该解除合同、如何赔偿问题争议较大。为平息矛盾，区政府相关部门组织召开了听证会，听证会上法院一名副院长向业主代表详细解读了双方签订的《摊床租赁协议》，并释法析理，当场就有50余人表示签订调解协议。涉及200余名业主的纠纷，现只有21名群众要求诉讼，经法院诉前调解，现已有3名业主达成一致协商意见，1名业主撤回诉讼，2名业主的诉讼案件正在法院审理过程中，其他15名业主表示继续进行诉前调解。
以上案件最终以“九龙治水”的综合解纷的模式，虽未经法院“一元化”方式解决，但让当事人及周边群众心悦诚服地感到满意。通过纠纷多元共治，形成“万人操弓射一招”局面，使纠纷在源头化解，有利于社会治理、有利于平安建设、有利于促进社会和谐。
建立诉调对接机制。在涉及残疾人民商事纠纷诉讼前至诉讼中的各个阶段，法院与残联调解组织、人民调解委员会联动调解。法院与残联调解组织、人民调解委员会可以双向委托调解，力争案结事了。对于当事入行动不便、交通不畅的残疾人案件，可以上门调解、择地调解，通过电话、短信、网络等多种方式进行调解、调查，提高效率，减轻残疾当事人的诉累。
根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路，建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。最终形成两个“广泛”的大调解格局：即机构人员参与范围广泛、案件涉及类型广泛。积极构建诉讼与调解衔接机制，大量矛盾纠纷得到有效分流、妥善化解。实现“无障碍沟通，全方位延伸，常态化联动”的诉调对接新格局，有效化解诉内诉外纠纷，维护社会和谐稳定。
四、结语
实践证明，多元化纠纷解决机制改革有助于破解法院案多人少的矛盾，有助于当事人行使更为广泛的程序选择权，有助于纠纷得到更具针对性的类型化解决，同时也有助于社会团体和组织的发育成长。
从党委政府来看，动员和整合社会解纷资源，纠纷多元共治，可以改变当前人民调解功能萎缩、行政调解效力弱化现象，促使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能，让社会团体和组织在多元化纠纷解决机制体系的大格局寻找定位，发挥固有优势和长处，有利于推进社会治理、有利于促进社会平安和谐，也有利于司法裁决功能的良性发挥，效力。从法院来看，通过诉外分流和诉调对接，使法院积案“去库存”，收案增幅保持科学水平，案件流转迅速。现在，海区法院在接收立案材料后，7日内便组织人员进行诉前调解，根据调解结果，案件进行繁简分流。改革5个月以来，速裁审判庭共审理案件600余件，占全院受理案件数的60%。海区法院将《关于建立无争议事实记载制度的意见》落到实处，涉及5人的追索劳动报酬纠纷经工会特邀调解组织诉前调解并记载双方无争议事实，法官只用2个小时完成了开庭、宣判程序，极大的节约了司法资源。实行多元化纠纷调解机制改革，使法院“简案快办、繁案精办”成为常态。从当事人来看，通过诉前调解，有利于败诉一方当事人自动履行，既实现了解决纠纷的低成本、高效率，减轻了当事人讼累，又为矛盾纠纷实质性解决奠定良好基础，引领了社会风尚，净化了社会风气。改革5个月以来，海区法院共对7份人民调解协议进行司法确认，减少当事人诉讼费用共计6.8万元。
