十八届四中全会专题研究“依法治国”方略，全会公报从立法、执法、司法、守法等方面全方位，多角度的确立了“依法治国”的方针、政策。关于“司法独立”（与三权分立不同，主要指司法权的独立行使）的规定非常具体，方向明确，步骤清晰，可操作性强。其中审判权与执行权分离属于司法独立的一项内容，由于涉及执行法官的从新定位，尤为引人关注。关于执行权的设置众说纷纭，有的学者建议执行权从法院完全剥离，建立独立的执行署、执行局归司法部统管，避免地方干预。有的学者建议执行局在法院系统内统管，与审判分离。通过对专家、学者方案的学习和比较，结合自身从事执行工作的体会，谈一下自己的理解。

　　一、现行执行权设置的法律依据

　　1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法》是我国建国后第一部民事诉讼法，其中第一百六十六条规定“发生法律效力的民事判决、裁定、调解协议和其他应当由人民法院执行的法律文书，当事人必须履行。一方拒绝履行的，由审判员移送执行员执行，对方当事人也可以向人民法院申请执行”。

1979年《人民法院组织法》是我国建国后第一部法院组织法，第四十一条规定地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。

此后《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国人民法院组织法》虽经过修改，但关于以上执行权的设置的规定一直沿用，除了条文顺序有所变更外，其余内容没有变化。

二、执行权设置的沿革

人民法院执行权的设置在中华人民共和国建国后，人民法院成立初期审判权和执行权不分，案件基本上由承办法官承包，从审理、判决到执行，均由承办法官负责。伴随着我国经济体制改革和对外开放的脚步，我国经济迅速发展，随之而来的是民事和经济纠纷成倍增长，法官即审又判的模式不能适应经济快速发展和市场经济对社会化精细分工的需求，审判权和执行权一体化的矛盾越来越突出，办案法官的负担越来越重，无法承担，在此情况下。人民法院逐步开始设立执行庭，专门承担民事、行政等案件的执行工作，执行工作取得了相对的独立地位。

随着民主法制的发展，司法在政治统治中的地位越来越受到重视。司法权以其评断“公平”确立“正义”的属性，在引导、评价社会主体的行为方式，处理社会纠纷，化解社会矛盾上的作用越来越突出。“司法独立”成为评判当今世界政治体制是否先进的标致，同时我国加入世贸组织后，受世贸组织规则的影响，我国推动“司法独立”的呼声越来越高。执行权配置在司法权内部，使司法机关“专门行使审判权”的职能定位出现偏离。在此情况下，司法理论界和实务届均提出执行权与审判权分离的设想。在理论探讨的基础上，二十一世纪初，人民法院开始探索在人民法院内部设立相对独立的“执行局”，专司执行工作。近年来，最高人民法院先后选择广东、广西等18个高院和河北廊坊、辽宁沈阳等4个中院作为执行指挥中心建设试点单位。今年4月，最高院在总结试点法院经验的基础上，正式下发《关于执行指挥系统建设的指导意见》（以下简称《意见》），全面推行执行指挥中心建设。从我国法院的“执行实践”来看，执行权分离的试点已经取得初步效果。

三、执行权的司法行政权属性

人民法院的执行权是强制被执行人履行生效法律文书确定的义务的权利，其“强制性”是其本质属性，该强制性与审判权的“中立性”具有本质的区别，是典型的行政权属性。该“强制性”以效率和权利实现为核心价值取向，而审判权核心价值取向是实现公平、公正。执行权的实现方式是“强制履行”拒不履行的可以采取强制措施。而审判权的实现方式是“开庭审判”“裁判文书说理”和“裁判文书的裁断”。

人民法院执行权同时还具有司法权属性，体现在我国2012年修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》的第三篇　执行程序　 第二百二十五条 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。 和第二百二十七条 执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

根据以上法条规定，执行部门有权对执行异议和案外人异议进行审查，依法作出裁定，并可以根据具体案情召开听证会进行听证。该审查、判断权是基于“中立性”而行使的“判断权”，该判断权追求的价值目标是公平、公正。遵照的程序是司法程序，其性质是准司法属性。同时，采取执行强制措施的过程中，对被执行财产的权属的判断，以及对被执行财产附带物权及债权的判断和去除，对共有物的分割执行等诸多执行行为都时刻贯穿着基于《民法》和《民事诉讼法》的分析和判断，也就是说执行权的“强制性”时刻伴随着“准司法性”

四、执行权分离的难点问题

目前对“执行实施权”与“执行裁判权”进行分离已经在司法理论界和司法实务界达成基本共识，从司法理论界“司法独立”的角度讲执行权最终要从法院完全剥离。成立独立的执行机构，独立行使执行权，上下级执行机关是领导和被领导关系，并通过执行独立对审判权进行有效监督 。

但司法实务界基于我国多年累积的的执行实践经验和我国目前的执行现状，提出执行权在法院内部剥离，执行局相对独立于审判机构，独立行使执行权，不受司法干涉。

现在面临的主要问题是，执行权剥离后执行裁判权由执行局行使还是收归法院民事审判部门行使，由于我国长期由执行法官担任执行员的做法，我国存在大量的执行法官，他们长期坚守在执行一线，即行使执行实施权，又行使执行裁决权。而审执分离必然要求执行法官回归裁决部门，其主要职责将是通过行使裁决权监督执行实施和纠正错误执行行为。执行裁决权在执行局内部分离的优点是，可以由执行局统一领导，对恶意规避执行行为，可以有效协调执行裁决与执行实施之间的矛盾，提高执行效率。缺点是在执行局统一领导下，执行裁决权难以独立，成为受行政执行权约束的裁决权。这与当前“司法权独立行使”的潮流相悖。

另外，按照中共中央关于重大改革事项应当依法有据的文件精神，执行权分离即需要《强制执行法》立法，又需要修改《人民法院组织法》，而由于执行的现实复杂性，执行立法工作一直是一个难点，最高人民法院已经推动多年，经过多次修改，目前仍然没有结果。可见在理论和实务界的上层仍然没有达成最终共识。

五、执行权分离的实践

执行权分离在实务界已经试行多年，2009年7月17日最高人民法院印发《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，意见要求“优化执行职权配置，统一执行机构设置”要求各级法院成立执行局，中级法院和基层法院执行局下设执行实施机构、执行审查机构、申诉审查和综合管理机构。其中执行审查机构行使执行审查权、执行实施机构行使强制执行权，通过审查机构的审查行为对强制执行进行监督。同时最高人民法院根据执行探索和实践，为了保证执行权的集中行使和执行资源的共享在最高人民法院的推动下，我国先后在广东、广西、河北廊坊、辽宁沈阳等地的高级中级院推行执行指挥中心建设，取得了较好的效果，目前正在扩大试点。

对执行权的分离方式，最高人民法院的基本思路倾向于在法院内部分离，对此最高人民法院司法改革办公室在解读十八届四中全会公报时曾经表明执行权属于带有司法性质的行政权。在法院内部与审判权分离，有利于执行权的集中统一行使，可以有效防止规避执行行为，提高执行效率。

但司法学界的意见倾向于将执行权从法院彻底分离出去，理由是执行权的本质是行政权，其有效行使需要上下级之间的统一领导，集中行使。而人民法院作为审判机关应当专司审判，上下级之间是监督与被监督关系。两种权利之间性质不同，应当由不同的机关行使。

六、关于执行权分离的思考

（一）从执行权与审判权分离的理论基础看

“执行权是行政权性质”应当由行政机关专门行使是执行权分离的理论基础。对该理论提出的相对理论是执行权是“司法行政权性质”执行权中的“异议审查、复议审查、案外人异议审查具有司法裁断性质”不能简单的将执行权视为 “单纯的行政权”，由于其具有司法“裁断性质”所以由法院继续行使执行权存在合理性。

为了辨析以上两种理论的真伪，我们应当从司法改革的大局出发来进行甄别，司法改革的大局是什么呢？是十八届三中全会以来，党和国家对司法权的重新认识，是对司法权国家权力性质的确认，是对司法体制的重新构建。从法院的角度讲，法院在宪法中的地位是“国家审判机关”，其设立的目的是为了“裁断社会纠纷”，守护“公平、正义”。正因为“公平、正义”是社会主义核心价值，所以作为守护者的审判机关才必须具有崇高的地位。司法改革的目标之一就是通过树立“司法机关的威信”，在公众中确立“法律至上”的理念。

由于我国司法权一直按照“行政权”的领导和审批模式运行，不符合审判权“亲历性”和“独立裁判”的内在规律。因此，本次司法改革的一项重要任务就是司法权“去行政化”。而执行权的行政权性质必将是法院“去行政化”的一个组成部分，由于其具有“司法行政权”性质，其去行政化的过程与法院纯粹的“司法行政权”的去行政化又存在显著区别。

（二）从执行权与审判权分离的目的看

执行权分离的目标是（1）审判权的“去行政化”的实现；（2）司法执行权的独立、统一、集中行使；（3）执行权的优化配置规范运行；（4）根治“执行难”痼疾；（5）对“执行依据”形成有效监督：（6）执行权威的树立；（7）通过“执行难”剥离有效促进司法权威的树立；（8）实现执行人员的“专业化”“正规化”“职业化”

从以上执行权分离后目标的实现看，执行权只有与审判权彻底分离后，以上目标才能最终得以实现，执行权从法院内部分离，虽然在目前的体制下比较容易实现，但分离后的藕断丝连是难以避免的。

（三）从执行权分离的现实可操作性看

由于我国长期以来由法官行使执行权的现状，执行部门的法官即行使执行实施权和审查权又行使执行裁决权。执行权分离首先要面临行使执行裁决权的法官与其他执行人员分离。如果在执行局内部与执行人员分离，不需要重新安置，如果从执行局分离出去，就需要重新安置。同时执行局领导班子基本上是由法官组成，领导班子成员是转变成裁决人员，还是在行使裁决权的同时，继续行使执行权的领导、指挥职能。由于执行权分离涉及法官身份的重新定位。因此，在司法改革中属于重大事项。如果处理不好，会影响队伍稳定，影响执行人员的积极性，从而加剧“执行难”的弊病。

从目前的现状来看，执行权在执行局内部分离不涉及法官身份的重新定位，比较便于操作。但是裁决权在执行局内部分离后，由于执行权和裁决权性质不同，就产生了执行权上、下级是领导关系，裁决权上、下级是监督关系的矛盾。而裁决权独立行使的内在属性，与执行权的统一领导必然产生冲突。这关系到能否独立行使裁决权，能否独立、公正作出裁决的问题。

四中全会提出改革必须依法有据，不能借改革之名破坏法律的完整和统一。司法改革从依法有序进行的角度讲，执行权从法院彻底分离即需要《强制执行法》立法，又需要修改现行《中华人民共和国法院组织法》，但是以上法律的立法和修订需要一个过程。目前推行执行权分离的改革，只能在现有法律规定范围内进行，或在全国人大的授权下先行先试。因此，从依法有序进行的角度讲，执行权分离目前只能在法院统管的框架下进行。

根据以上分析，我们从执行权的理论基础和执行权分离的目的看，执行权最终从人民法院彻底分离是改革的最终目标，也是司法机关去行政化的取向，分离的越彻底，执行权的独立行使，裁决权的独立行使就越有保障。执行与审判的互相监督也有赖于执行权的彻底分离。我国的司法实践和立法现状决定执行权的分离目前只能在法院内部进行。同时坚持中国特色的社会主义法律的方向也要求我国在执行权的设置上不能照搬照抄别国经验，要探索符合本国国情的道路，这一要求在执行权分离中的集中体现就是，对我国执行实践积累的有益经验、和模式应当有选择性的继承。

由于执行权是审判权得以实现的保证，执行权的重要地位应当得到法律的肯定，同时“执行难”和“执行高风险”的现实也要求执行队伍配备素质较高的人员行使，最高人民法院目前要求对执行局进行高配的现实情况，也表明我国对于执行权的高度重视。从司法改革的大局看，执行权分离必将为执行队伍带来改革的春天。