摘要：审判权运行机制改革是党的十八大，特别是党的十八届三中全会之后新一轮司法改革的重点，这一改革决策的制定是自上而下的，而从决策的施行效果上则是自下而上的，真正起到主要助推作用的是众多基层法院的改革实践与反馈。本文拟从基层法院的角度，结合当前全国司法改革大的形势背景，剖析当前基层法院审判权力运行机制中存在的弊端及产生问题的原因，进一步思考有效消除弊端的对策建议，探索出一条审判权力运行机制改革的基层模式，以真正实现“让审判者裁判，由裁判者负责”，确保司法的权威性与公正性。(全文共6500字)
关键词：审判权力运行机制改革；背景；基层法院；对策建议
审判权，同立法权、行政权一样，是国家权力的重要组成部分，是一种独立性、中立性、正当性、亲历性和终极性的权力，其运行的好坏，直接关系到社会的公平正义、公民的合法权益，代表了一个国家依法治国的程度与水平。党的十八大报告明确提出：“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法体制，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《十八届三中全会决定》）提出“依法推进法治中国建设”，特别是要“维护宪法法律权威”、“健全司法权力运行机制”以及“完善人权司法保障制度”。 最高人民法院制定的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”），围绕到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一目标，指出：“让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求”，明确提出：“将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。人民法院作为国家的审判机关，公正行使审判权，切实维护诉讼当事人的合法权益，有效化解社会矛盾纠纷，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，必须建立一套科学、完善的审判权力运行机制，从制度上为审判权力的公正行使提供保证，以推进我国的依法治国进程，建设社会主义法治国家。
一、 审判权运行机制改革的背景
中国自改革开放以来，社会经济处于快速发展时期，GDP、社会生产力、人民年平均收入、人民生活水平、对外开放水平都有了显著的提高，中国在国际社会的竞争力与影响力不断增强，经济社会飞速发展的同时，亦产生了诸多社会矛盾与纠纷，人民的法律诉求越来越多，现行司法制度同新的经济社会发展水平不相适应，造成人民对于公平正义的需求得不到充分合理的满足。面对这种社会背景形势，党的十五大报告中提出：推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。党的十八大报告将这一改革进一步深化，坚持和完善中国特色社会主义司法体制。党的十八届三中、四中全会分别审议通过的《十八届三中全会决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《十八届四中全会决定》），明确了司法体制改革的基础性、制度性措施，其中《十八届四中全会决定》中指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”
最高人民法院作为最高的审判机关，先后出台了三个五年改革纲要，在总体上对全国法院系统司法改革做出了部署与安排，并于2013年10月15日制定了《审判权运行机制改革试点方案》，确定了上海市第二中级人民法院、辽宁省新民市人民法院（试点法院是中级人民法院的，试点范围包括本院及其所辖范围制定的试点法院）等法院为审判权运行机制改革试点法院，从2013年12月开始了为期两年的审判权运行机制改革试点工作。笔者所在基层法院，虽未被列入试点法院之列，而在整个法院体系审判权运行机制改革大的历史背景下，及早尝试、探索属于基层法院模式的改革路径，尽快适应改革的整体步伐，为将来改革的全面推行打好基础。
二、当前基层法院审判权运行机制中存在的弊端及其原因
（一）案件流转时间长，审判效率低下
当前基层法院案件的受理到最后裁判，中间经过的环节过多，从立案庭立案审查、立案再到转案，这其中可能会由于个别人员工作效率的问题，出现一定的拖延。案件具体转到业务庭室之后，由庭长分案到法官个人，很多情况下还需要对案件重新进行定性，疑难复杂案件还需要审委会讨论决定，真正走到合议庭或者独任法官庭审环节仍需要很长的一段时间。待到合议庭或者独任法官做出裁判结论之后，还需要依次提交副庭长、庭长、分管院长，甚至院长审批。其中，个别未上会讨论案件，由于院、庭长不熟悉案件的基本情况，还需要案件承办人向其作汇报或者查阅卷宗，同时，很多院、庭长被行政事务所羁绊，很难快速及时地审批案件，对案件的处理又会造成一定的延误。综观整个案件流转流程，不难看出，法官办案需要经过一层又一层的审批，这种审判管理的模式，同行政化的管理模式如出一辙，严重影响了审判效率，最终导致我国整体的司法效率低下。
深刻剖析此弊端产生的原因，中国传统司法观念以及新中国成立以来案件审批制度的行政化是最主要的影响因素。其一，中国拥有两千多年封建社会的悠久历史，封建社会没有专门的法院，君主独裁统治，审判权也仅是其专制模式下的一种司法分工，在地方则由行政长官统一行使行政权和司法权。 到近代社会，特别是新中国成立之后，我国逐渐探索司法制度的建立与完善，但由于当时的社会历史环境，以及公民对于法律缺乏必要的心理、文化认同，社会主义法制体系在建立与完善的过程中，遭遇到了重重困难，举步维艰。其二，当前我国法院案件裁决采用的是行政化的审批模式，也就是说，案件经合议庭或者独任法官进行审理之后，由合议庭或者独任法官对案件提出初步的审理意见，然后逐级向庭长、主管院长甚至院长请示汇报，经相关领导批准后才能确定案件如何裁判，如果领导不同意，需要对案件进行复议，这种行政化模式同时还导致“判者不审、审者不判”的局面。
（二）庭审环节得不到足够重视，影响司法公信力
当前基层法院案件的审理多采取先定后审的方式，庭审环节逐渐变成一种走过场的象征形式，一个向当事人告知裁判结果的通报会，一定程度上损害了诉讼当事人的知情权和诉讼参与权。庭审环节不受重视，法官开庭仅是走过场读判决的过场，难以使诉讼当事人真正对法官、对判决真正信服，这也是造成很多诉讼当事人选择上诉的原因之一，严重影响了法院在公众心中的正义形象，影响了司法公信力。
究其原因，一方面在于审判人员习惯于开庭前接触案件材料，过多的参与、介入开庭前诉讼，案件承办法官通过庭前对于案件基本事实的了解以及对当事人的询问意见，已基本理清案件基本脉络，并在心中对案件的实质性审理有了初步结论，对于个别特别疑难复杂案件，则需要上审委会讨论，最终按照审委会意见进行处理，总之，无论何种形式，开庭已经变成一种形式或者仪式；另一方面由于审判公开在审判实践中贯彻的不够到位，公开开庭审判只是将开庭的过程予以公开，而其他的诉讼环节公开程度不足，整个审判流程，任何一个环节不公开，都无法接受广泛的监督，也就影响了司法公正，降低司法公信力 。
（三）法官无法独立行使审判权，工作积极性低
在我国，法官职责明确规定：依法参加合议庭审理或者独任审判案件。但是，在具体的司法实践中，特别是基层法院，法官审案、判案受到来自内外多种压力与束缚，无法很好的行使审判权，更谈不上独立行使审判权。同时，法官工作量越来越大，责任越来越重，相配套的管理制度以及奖惩制度还未建立健全，严重影响了法官的工作积极性，出现部分法官转行，给本来法官队伍就缺少的局面雪上加霜。
这主要由于，我国《公务员法》将法官列入公务员管理范围，对法官实行行政化管理模式，法官既是审判业务的管理主体，也是法院行政管理的客体，需要服从行政管理以及来自行政的指令，同法院在编人员一样统一被纳入一个行政等级体系中，一切听命于上级，等级分明，审判员需服从于审判长，审判长服从于庭长，庭长服从于主管院长，主管院长服从于院长，案件审理裁判听从于审委会，法官的身份行政化，审判权力被约束。与此同时，一个法官的业绩、升迁、工资也全部同行政级别挂钩，同样的行政级别，无论法官的责任由多重、工作量多大，薪酬与同级别的司法辅助人员、行政人员一样，与比自己高级别的法院在编人员有不小的差距，这使得法官的注意力从审判业务上转移到自身的行政级别上，工作积极性降低，审判业务水平得不到锻炼提高。
（四）上下级法院指导监督作用弱化，不利于健康审级监督关系的构建
在我国，从法理方面理解，上下级法院的设立主要目的是为了便于上级法院对下级法院的监督指导。而在法院实际的运行过程中，却普遍存在着上级法院对下级法院领导、考核管理，下级法院向上级法院汇报工作、请示个案的现象，上级法院对于下级法院的指导监督作用逐渐弱化，行政管理作用日益凸显。
这一弊端产生的原因同样离不开法院之间存在的行政级别，本应属于审判层面的级别划分，在司法实践中却演变成了行政级别的不同。而从司法实践上来看，上下级法院基本上形成了一种行政的隶属关系，考核、管理作用越来越突出，高级法院将最高院的考核任务，下分到各中级法院，各中级法院再分到各基层法院，基层法院承担着考核压力的同时，对上级法院的指示需予以贯彻执行，整个三级法院体系之间的关系发展趋向不健康，不利于审判权力的良性运行。
三、审判权运行机制改革的基层模式路径探索
（一）强化审判委员会监督、指导职能，限缩案件讨论范围
审判委员会作为我国法院的一种重要组织形式，其最早源起于新民主主义时期，到1954年《人民法院组织法》正式颁布，规定在我国各级法院内部设立审判委员会，对审判工作采用集体领导形式，全国各级法院相继组建审委会，并作为一项法定制度运行至今，然而一直以来，关于审判委员会的定位都颇有争议。最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中将其职能定位为讨论疑难、复杂、重大案件，总结审判工作经验，听取审判业务部门工作汇报，讨论指导性或参考性案例及其他有关审判工作的重大问题。 在具体的司法实践中，特别就笔者所在基层法院的情况来看，审判委员会每周召开一次，每次讨论案件数量多，对于审委会成员来说，工作量大，且对于初任审判员来说，将审判压力转移到审委会，不利于自身审判经验的丰富锻炼。我认为，作为基层法院应紧跟最高院的政策部署，及时根据自身情况对审委会制度做出相应调整与完善，不放松对疑难、复杂、重大案件认真把关的同时，着重突出其对于判案法官提供智力层面指导以及法律层面的监督，限缩案件讨论范围，使得审委会真正发挥其职能作用。
第一，加强审判委员会对于全院综合审判业务的宏观指导作用，对审判的质效进行监督与管理，认真分析审判运行态势，研究审判运行规律，制定促进审判质量提高和司法规范化的有效措施。
第二，限缩审委会讨论案件范围。审判委员会上会讨论案件仅针对于疑难、复杂以及重大案件，原则上不讨论案件事实部分，只讨论法律适用问题，加强对于涉诉信访案件、发回重审、超审限案件等非正常审判行为的监督与管理。
（二）还权独任法官、合议庭，提高庭审质量
司法的最终裁判性质，客观要求诉讼中必须坚持以庭审为中心。独任法官或合议庭作为庭审的驾驭者与亲历者，理应是审判活动的主体，审判权力的行使者，庭审中通过对原、被告在质证、辩论环节中所有表现的综合观察与分析，从而形成对证据效力、争论焦点的理性判断，最终做出裁判结论。但长期以来，对庭审环节的不重视，造成诉讼当事人对于法院公信力的降低，社会形成“判者不审，审者不判”的质疑，这要求法院必须还权独任法官和合议庭，规范庭审活动，提高庭审质量。
第一，只有法官才能审案。不是法官不能行使审判权，更不得干预具体案件的审判，还权独任法官和合议庭，确保判案法官可以依法独立公正的办案。没有参与案件审判的院庭长不再签发审批法律文书，所有裁判文书，包括调解书、判决书等，由独任法官或合议庭审判长签发，并由其对整个案件的处理程序和裁判结果负责。
第二，规范庭审程序，重视庭审环节。除正常庭审准备内容之外，杜绝法官审案前过多参与介入到案件证据的收集和对涉案当事人的过密接触，一方面避免庭审前司法腐败的发生，另外一方面促使法官注重庭审细节，根据开庭审理查明的事实和证据，依照法律和政策做出判决，增强司法的公开性和透明度，提升司法公信力。
（三）去行政化，完善法院内部人员管理机制
当前司法行政化广受诟病，要彻底消除其弊端，必须改革司法行政化管理模式，适度将行政事务与审判事务进行分离管理，最终实现“让司法的归司法，让行政的归行政”的目标， 完善法院内部管理机制，保证法官的待遇及工作积极性。
第一，取消案件行政审批制度，完善法官办案责任制。取消案件从立案到判决领导层层审批的行政化审批制度，切实按照最高院的规定要求，按照“权责统一”原则，实现法官负责制。强调法官的办案责任，把错案责任追究真正落到实处，法官对承办案件终身负责，错案责任不再由法院承担，无形中给法官增加压力，更促使法官抵制一切来自行政权力的干预，真正保证案件的质量，对法律负责，对自己负责。
第二，建立领导过问案件留痕制度。审判管理去行政化，并非完全同行政剥离，其中院庭领导对法官办案必须保有监督权，也就是说法官独立行使审判权之后，并非绝对禁止院庭领导过问案件。院庭领导对案件办理的程序进行监督，并应建立领导过问案件留痕制度，要求对领导何时过问案件、对案件的过问形式以及评价意见等均应以书面的形式记录在卷，防止领导由于惯性干预妨碍法官办案，确保审判责任的落实。
第三，完善法院内部人员管理机制。按照工作性质和岗位的特点，将法院内部人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，其中法官应实行单独的管理制度，审判辅助人员中司法警察按照警察职务管理制度进行管理，其他人员按照国家《公务员法》及其相关管理制度进行管理。严格法官的选任，突出法官的尊崇地位，建立单独的法官薪酬制度，从薪酬待遇上给予法官良好的保障，切实提高法官的工作积极性。
（四）科学化考核指标，规范上下级法院的监督指导关系
2014年底，最高人民法院决定，取消对全国各高级人民法院考核排名，除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，作为分析审判运行态势的数据参考，坚决杜绝以保证结案率为由，年底不受理案件的做法，全面推进依法治国的进程，各高级人民法院按照最高院的要求，取消本地区不合理的考核指标。而具体到基层法院，仍需接受来自上级法院的目标考核与量化评估，笔者认为考核办法仍需进一步科学化、合理化，以更好保证审判质效，强化上级法院对下级法院的指导监督作用。
第一，在具体的考核办法上，应该采取定性考核与定量考核相结合的方式。一方面，不放松必要量化考核指标的考察，其中案件审判质量、发回改判率、审限内结案率、案件调解率、服判息诉率等约束性指标，应加大考核所占份额，督促基层法院更加注重案件的审判质量与效果；另一方面，适当加入定性考核方式，对于法院审理案件的疑难复杂程度、法官的法律专业素养的高低、公众对于法院形象的认同度、法院调研成果等，采取定性考核的办法，将量化考核同定性考核相结合，形成综合性的评价，保证考核的科学化、综合性和客观性。
第二，规范上下级法院监督指导机制。首先，必须明确国家设立四级法院的目的是为纠纷的解决提供一个纠错的保障机制，以充分地保护诉讼当事人的合法权益以及审判权的正确运行。 这就要求各级法院明确各审级的侧重点，合理界定不同级别法院的功能定位。其次，必须规范上级法院对于下级法院的监督指导方式。加大在案例指导、宏观政策指导方面的力度，加强对于辖区下级法院法官的业务专项培训，传达好最高院、高院的政策思想，统一办案的标准与程序，保证辖区基层法院依法独立审判的同时，从审判质量的层面加强监督，及时发现下级法院审判工作中存在的问题，准确指导，查漏补缺，提升法院的司法权威。
四、结语
审判权运行机制改革是当前我国司法改革的一个重要突破口，是一个系统工程、渐进的工程，是一项长期的工作。“让审判者裁判，由裁判者负责”是审判权运行机制改革的目标，也是权责统一的两个方面，要真正实现这一目标，还有诸多问题需要解决。一些地方法院在这方面已经进行了有益的尝试，并取得了初步成效，然而在改革未全面落实到所有法院的当口，作为基层法院应顺应改革的大趋势，提前做好尝试准备，从宏观方面对司法机制问题进行解读研究，从微观方面对本院中的司法行为进行分析整改，为今后改革工作的推进摸索出一条属于自身的基层模式，为推进依法治国进程做出属于自己的一份贡献。
